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Fazenda recomenda leilão do Tecon 10 sem restrições, mas com desinvestimento

Fonte: Agência iNFRA

A Secretaria de Reformas Econômicas do Ministério da Fazenda recomendou que o leilão do Tecon Santos 10 seja feito em uma única etapa, com exigência de desinvestimento caso a empresa vencedora já tenha operação no Porto de Santos (SP). Em novo parecer sobre os aspectos concorrenciais do projeto, finalizado neste mês, o órgão concluiu que a realização faseada do certame, conforme propôs a diretoria da ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários), “embora bem-intencionada” por buscar prevenir problemas, é desproporcional e vai além do necessário para mitigar os riscos de concentração no porto de Santos.

A nota, elaborada pela Seae (Subsecretaria de Acompanhamento Econômico e Regulação), alinha-se à avaliação concorrencial feita pela área técnica da ANTAQ e foi encaminhada nesta segunda-feira (18) para a agência e para o TCU (Tribunal de Contas da União), órgão que está avaliando a proposta para a licitação, incluindo as restrições impostas na modelagem.

O desenho sob avaliação no TCU impede que empresas que já controlam terminais no porto disputem o ativo numa primeira fase do leilão. Só poderiam concorrer se não houver interessados nesta primeira etapa – e, se vencerem, serão obrigados a se desfazer de seus empreendimentos para assumir o Tecon 10, que será o maior terminal para contêineres do Brasil.

A restrição foi desenhada para evitar uma concentração horizontal excessiva na atividade de contêiner dentro do porto. Os estudos da ANTAQ mostraram que haveria um elevado risco concorrencial se uma das companhias que já operam terminais em Santos também passasse a controlar o Tecon 10. Por isso, para o órgão da Fazenda, a ANTAQ acerta ao prever regras para impedir que isso aconteça. Por outro lado, entendeu que a proibição de participação num primeiro momento é “excessivamente gravosa” uma vez que o desinvestimento já seria suficiente para prevenir o aumento de concentração horizontal.

Além disso, a Seae argumenta que a realização do certame em duas etapas, com a vedação inicial, traz riscos de judicialização que podem acarretar “grandes atrasos” no projeto e “elevados embaraços ao comércio exterior brasileiro”. O modelo do leilão em duas fases já foi questionado judicialmente pela Maersk, uma das empresas que ficariam impedidas de participar da primeira fase do leilão, mas não houve decisão definitiva (um pedido de liminar foi negado).

“A adoção de licitação em fase única, com participação de todos os interessados no ativo, aliada à exigência de desinvestimento para eventual incumbente vencedor, proporciona maior concorrência pelo Tecon Santos 10. Destaca-se que vitória de um incumbente é apenas um dos cenários possíveis, haja vista que diversos players internacionais e nacionais não incumbentes já demonstraram interesse pelo projeto”, diz o parecer, que é assinado pelo secretário de Reformas Econômicas da Fazenda, Marcos Pinto, pelo subsecretário de Acompanhamento Econômico e Regulação da Fazenda, Gustavo Henrique Ferreira, e outros técnicos do ministério.

À Agência iNFRA, o subsecretário da Seae argumentou que a avaliação da pasta converge “muito” com a posição da ANTAQ, classificando como “fundamental” a iniciativa de prever regras antecipadamente para evitar uma concentração futura no porto. “Depois que esse cenário de concentração grande de mercado já está estabelecido, é muito difícil você conseguir desfazer isso”, disse Ferreira, que também defendeu a competência da ANTAQ para avaliar restrições concorrenciais.

“Tal competência, especialmente quando exercida em cooperação com os órgãos integrantes do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, se mostra fundamental para a estruturação eficiente e competitiva dos setores regulados pela agência”, reforça o parecer.

A decisão da reguladora, contudo, é passível de aprimoramentos, apontou o subsecretário. O parecer feito pela Seae está alinhado à nota técnica da SRG (Superintendência de Regulação) da ANTAQ, que não sugeriu um leilão faseado, e igualmente recomendou o desinvestimento caso um operador que já esteja em Santos leve a nova licitação.

O certame em duas etapas foi uma novidade prevista no voto do diretor-geral interino da agência, Caio Farias, e chancelado pelos demais diretores do órgão regulador. O MPor (Ministério de Portos e Aeroportos), que é o poder concedente, enviou o projeto ao TCU sem alterações e vem endossando a escolha da ANTAQ publicamente, apesar das críticas que se avolumaram nos últimos meses por parte das empresas prejudicadas e a defesa tímida por parte dos beneficiados.

A expectativa é de que a unidade técnica do TCU conclua até o fim do mês o relatório que será encaminhado ao relator, ministro Antonio Anastasia. Desta forma, a posição do órgão da Fazenda poderá ser considerada neste parecer da auditoria da corte de contas.

Regras para o desinvestimento

A Seae também avançou em outras duas sugestões de ajuste ao projeto. Uma delas é sobre as regras para o desinvestimento que precisará ser feito se um operador de Santos levar o terminal. Para o órgão da Fazenda, os 180 dias previstos para o incumbente realizar essa venda pode ser “excessivamente exíguo”, tendo em vista a complexidade de uma operação como esta. Além disso, a modelagem também previu que o contrato do Tecon 10 só poderá ser assinado após realizado esse desinvestimento.

A Fazenda argumenta que o prazo enxuto, na prática, pode impedir a participação de empresas interessadas ou dar espaço para futuros questionamentos e pedidos de prorrogação. Para que haja tempo hábil para o desinvestimento e isso, ao mesmo tempo, não impedir o início efetivo do contrato do Tecon 10, a Seae sugeriu que o prazo seja maior, mas acompanhado de previsões que mitiguem o risco de descumprimento deste compromisso – como uma cláusula explícita de extinção do contrato de arrendamento se isso ocorrer. Recomendou ainda a contratação de um ‘trustee’ que ficaria responsável por assegurar a efetiva realização do desinvestimento.

O parecer também sugere ajuste na cláusula que veda durante todo o prazo contratual a transferência de porcentual do Tecon 10 a empresas que tenham qualquer participação em terminal de movimentação de contêiner na região do porto. Para o Seae, a medida proposta pode impedir a participação minoritária de sócios que não tenham influência significativa e criaria barreiras a reorganizações societárias “legítimas”. Por isso, recomendou que a vedação seja menos abrangente.

Verticalização

O parecer do órgão da Fazenda também argumenta que o formato proposto pela ANTAQ favorece uma maior desconcentração do mercado verticalmente relacionado de transporte de contêineres. Isso porque os controladores atuais dos principais terminais do complexo portuário de Santos – Maersk, MSC e CMA CGM – são também aqueles que detêm a maior parcela do mercado à montante.

Neste sentido, apontou a Seae, a atração de um novo operador portuário tanto pode diminuir o risco de práticas concorrencialmente danosas decorrentes da alavancagem de poder de mercado em atividades verticalmente integradas, como pode induzir a que este novo operador, se também verticalizado, aumente sua oferta no serviço de transporte de contêineres.

A Fazenda pondera, contudo, que os riscos relacionados à integração vertical não foram considerados suficientemente relevantes a ponto de motivarem uma regra específica para prevenir a verticalização. “Ademais, é fato notório dentro do arcabouço teórico antitruste que a integração vertical pode gerar uma série de resultados positivos e ganhos de eficiência que podem ser repassados ao consumidor”, diz o parecer.

“Trazer um novo operador traria benefícios do ponto de vista da redução da concentração nesses mercados verticalmente integrados. Isso é um aspecto positivo, mas, de novo, para a gente, isso não é suficiente para defender o modelo de leilão em duas etapas”, afirmou o subsecretário.